Voluntarios espontáneos en una emergencia: cómo organizarlos desde el ayuntamiento

En cada gran emergencia de los últimos años ha pasado lo mismo: antes de que nadie lo pida, aparece gente dispuesta a ayudar. Tras la DANA de Valencia, miles de personas fueron andando hasta los pueblos inundados para ayudar a limpiar. Durante Filomena, conductores de todoterreno se organizaron por su cuenta para llevar a los sanitarios a los hospitales. En La Palma, la erupción duró 85 días y la ayuda hizo falta durante meses, sobre todo para retirar ceniza.

Esa gente no es un problema que haya que evitar: es ayuda. Pero si nadie la ordena, se desaprovecha. Hay quien espera horas sin saber adónde ir, calles donde sobran manos mientras en la de al lado no llega nadie, y personas sin protección en zonas peligrosas.

Esta guía es para quien tendrá que organizarla: el ayuntamiento, su servicio de protección civil y la agrupación de voluntarios, si la hay. Recoge qué dice la ley, qué se aprendió en la DANA y qué conviene tener preparado antes, durante y después.

Qué es un voluntario espontáneo

Es la persona que se ofrece a ayudar por su cuenta en una emergencia, sin pertenecer a ninguna entidad: ni a la agrupación de Protección Civil ni a una ONG. Protección Civil de Cataluña lo llama voluntario ocasional.

No es lo mismo que el voluntariado de protección civil, el de las agrupaciones, que según la Ley 45/2015 colabora regularmente en la gestión de las emergencias (artículo 6.1.j) y que tiene su formación, su seguro y su identificación.

Otros países lo dan por hecho desde hace años. En 2015, el comité de gestión de emergencias de Australia y Nueva Zelanda aprobó una estrategia que parte de que el voluntariado espontáneo es inevitable, y en 2017 se publicó en Australia un manual para que las organizaciones lo incluyan en sus planes.

Qué dice la ley

Hay tres cosas que conviene tener claras.

1. Fuera de una entidad, la ley estatal no lo considera voluntariado. La Ley 45/2015 excluye las actividades «aisladas o esporádicas, periódicas o no, prestadas al margen de entidades de voluntariado» (artículo 3.3). En cambio, una acción concreta y puntual sí es voluntariado si se hace a través de una entidad (artículo 3.4). Mientras nadie lo incorpore a una, al voluntario espontáneo no le alcanzan las garantías de esa ley: ni el acuerdo de incorporación, ni el seguro que se exige a las entidades, ni el certificado.

Ojo: la Ley 45/2015 es la ley estatal. Se aplica a los programas de ámbito estatal o que pasan de una comunidad autónoma (artículo 2); para los de un solo territorio rige la ley de voluntariado de cada comunidad, que conviene consultar.

2. El voluntariado de protección civil tiene su propia regulación. La Ley 45/2015 lo remite a su normativa específica y solo se le aplica de forma supletoria (disposición adicional primera). Esa normativa está, sobre todo, en las comunidades autónomas, que regulan las agrupaciones de su territorio, y alguna ha publicado pautas para el voluntariado ocasional. Las más completas que hemos encontrado son las de la Guia de gestió del voluntariat ocasional en emergències, de Protección Civil de la Generalitat de Cataluña (2024), que incluye modelos de hoja informativa, de formulario de registro y de certificado de colaboración.

3. En la emergencia manda la autoridad de protección civil. La Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil prevé que la participación de los ciudadanos en sus tareas pueda canalizarse a través de entidades de voluntariado (artículo 7.2). Los voluntarios de protección civil actúan a través de la entidad en la que se integran y siguiendo sus directrices, sin que eso cree una relación laboral con la Administración (artículo 7 quáter). Y, una vez sobrevenida una emergencia, todos los ciudadanos deben actuar según las indicaciones de los agentes de los servicios públicos competentes (artículo 7 ter).

En el municipio, la autoridad es el alcalde, que en caso de catástrofe adopta personalmente las medidas necesarias y da cuenta inmediata al Pleno (artículo 21.1.m de la Ley de Bases del Régimen Local). La protección civil es competencia municipal, y obligatoria en los municipios de más de 20.000 habitantes (artículos 25.2.f y 26.1.c). Si se activa un plan de ámbito superior, como el autonómico, la dirección pasa a quien ese plan designe.

Aparte está el deber de colaboración: en una emergencia, las autoridades de protección civil pueden exigir prestaciones personales a cualquier persona mayor de edad, sin indemnización (artículo 7 bis de la Ley 17/2015). Eso ya no es voluntariado, sino una obligación.

En la práctica, la forma de contar con los voluntarios espontáneos es incorporarlos a una estructura, la del ayuntamiento o la de una entidad, bajo la autoridad que dirige la emergencia y dentro del plan activado. Registrados, asegurados y con instrucciones.

Lo que enseñó la DANA

El sábado 2 de noviembre de 2024, cuatro días después de la riada, la Generalitat citó a las siete de la mañana en la Ciudad de las Artes y las Ciencias a quien quisiera ayudar. Fueron miles de personas, muchas más de las previstas, y hubo voluntarios que denunciaron haber pasado la mañana en el autobús sin poder hacer nada útil. En Chiva, una brigada que llegó en autobús se encontró con que nadie había avisado al ayuntamiento. Lo contamos con detalle en el caso de la DANA.

Tres días después, el sistema cambió. Desde el martes 5 de noviembre, quien quería ayudar tenía que inscribirse en una web que la Generalitat abrió con la Plataforma del Voluntariado de la Comunitat Valenciana. Funcionaba como una cita previa: cada persona reservaba el día y el tramo de horas. La Conselleria preguntaba antes a cada ayuntamiento cuánta gente necesitaba cada día y, cuando se cubría esa cifra, ya no se admitían más inscripciones para ese día. Con la plaza reservada, el voluntario iba al punto de coordinación de la Ciudad de las Artes, recogía el equipo que daba la Generalitat y subía al autobús asignado. Entre el 2 y el 25 de noviembre se movilizaron más de 630 autobuses hacia 28 municipios, y a principios de diciembre la web sumaba cerca de 20.500 personas inscritas.

Lo que cambió no fue cuánta gente quería ayudar, sino el orden: saber cuántas personas hacían falta en cada sitio antes de mandarlas.

En el diario Ara, Rosa Mata, de Protección Civil de Cataluña, puso como ejemplo las inundaciones de Alcanar, en las que el ayuntamiento hizo un llamamiento pidiendo los voluntarios que se necesitaban. Saber quién va permite darle instrucciones claras sobre qué hacer, decirle dónde puede trabajar sin riesgo y darle herramientas y material de protección. En Alcanar, además, se aseguró a todos los voluntarios registrados.

Antes: lo que se deja preparado

Nada de esto se improvisa bien el día de la emergencia, así que conviene dejarlo escrito en el plan municipal.

• Quién lo dirige. Una persona responsable designada por la alcaldía, con un equipo para registrar, informar, repartir el material y coordinar los grupos. Si hay agrupación de voluntarios de Protección Civil, es el equipo natural para hacerlo: ya conoce los riesgos y el terreno.
• El seguro. Conviene comprobar con la aseguradora si la póliza del ayuntamiento cubre a los voluntarios ocasionales, en accidentes y en responsabilidad civil, o contratar una que lo haga. Y saber para cuántas personas como máximo, qué datos pide y cuándo y cómo hay que enviárselos para que la cobertura valga.
• El formulario de registro y la hoja informativa. Del voluntario, los datos que pida el seguro y los imprescindibles para organizar: nombre, contacto, mayoría de edad, qué sabe hacer y cuándo puede. Al voluntario, la información que tiene que recibir: los riesgos y cómo prevenirlos, las normas sobre fotos y redes sociales, la protección de sus datos y los derechos de imagen.
• La lista de tareas. Qué puede hacer alguien sin formación (retirar barro, repartir agua, cargar material, acompañar a personas) y qué no. Las tareas peligrosas o que exigen formación quedan para los servicios de emergencia y los voluntarios formados.
• Dónde se recibe a la gente. Un punto de recepción con sitio para registrar, informar y equipar a los voluntarios, una zona de descanso y avituallamiento, y un punto de atención sanitaria.
• Con quién contar. Las agrupaciones de voluntarios de Protección Civil, Cruz Roja y los ayuntamientos vecinos pueden echar una mano. Mejor hablarlo antes de que haga falta.

Durante: del llamamiento a la tarea

No llamar a todo el mundo a la vez. Un llamamiento abierto, sin saber cuánta gente hace falta, produce lo que se vio en la Ciudad de las Artes el primer sábado. Primero se calcula la necesidad y después se llama a tantas personas como se puedan organizar, mejor con inscripción previa, en una web o por teléfono.

Un llamamiento que lo diga todo. Por qué se pide ayuda, qué requisitos hay, qué tareas habrá, qué días y a qué horas, qué riesgos tienen, qué hay que traer, dónde o en qué web se registra la gente y si habrá comida o alojamiento. Así nadie llega sin saber a qué va.

Primero el registro, después la zona. Conviene que nadie vaya por su cuenta a la zona afectada. A quien se presente allí sin haberse inscrito, mejor mandarlo al punto de registro que rechazarlo.

Recepción y explicación. Al llegar, se comprueba que la persona está registrada, que es mayor de edad y que trae lo necesario. Después, una explicación breve: qué ha pasado, qué tarea le toca, dónde y con qué horario, qué riesgos hay y cómo evitarlos, por qué canal se comunica y quién es su responsable.

Equipo e identificación. Equipos de protección individual, herramientas con sus instrucciones de uso y un chaleco que identifique como colaborador del municipio a quien no pertenece a ninguna organización.

Equipos con responsable. Grupos con una persona al frente, turnos y descansos, y zonas de trabajo delimitadas. Si el acceso está restringido, transporte colectivo desde un aparcamiento o permisos para los vehículos particulares.

Supervisión y partes. Cada responsable informa al centro de coordinación de lo que se ha hecho, lo que falta y las incidencias. Una reunión breve al empezar y otra al acabar el día sirven para repartir el trabajo del siguiente.

Comunicación ordenada. Un teléfono y un correo, como mínimo. Si se crea un grupo de mensajería, mejor solo con los responsables de equipo: con cientos de personas en el mismo canal, los avisos se pierden. Y una norma clara sobre fotos y periodistas: para hacer fotos se pide permiso al responsable, y a los periodistas se les remite a quien lleve la prensa del ayuntamiento.

Después: agradecer, acreditar y aprender

• Agradecer y contar el resultado. Qué se consiguió gracias a ellos. Ayuda a que vuelvan la próxima vez.
• Acreditar. Un certificado de colaboración con las fechas, las tareas y el lugar. Si la persona estaba incorporada a una entidad de voluntariado, la Ley 45/2015 obliga a la entidad a expedírselo cuando lo pida y, en todo caso, al terminar (artículo 24.1).
• Evaluar. Preguntar a los voluntarios y a los responsables qué falló y qué mejorarían, y llevarlo al plan.
• Invitar a quedarse. Quien ha ayudado en una emergencia es un buen candidato para la agrupación de Protección Civil o para una entidad de voluntariado. La próxima vez llegará formado, asegurado y localizable.

Cómo encaja PeopleForPeople

En PeopleForPeople, el servicio municipal de Protección Civil o la agrupación, una vez verificados, lanzan la operación desde uno de siete escenarios preparados (inundación, incendio forestal, evacuación, ola de calor, búsqueda de una persona, punto de reparto y apoyo vecinal), con las tareas, las habilidades y las plazas ya definidas. El aviso llega a los voluntarios que tienen la zona dentro de su radio. Cada tarea dice cuántas personas necesita y, cuando se cubren las plazas, ya no admite a nadie más: es la misma idea del cupo diario que acabó funcionando en Valencia. Quien coordina marca en la app quién ha llegado a cada punto, las horas se calculan solas y la entidad las valida; son la base del certificado.

Lo que no hace: no sustituye al plan de emergencias ni a los servicios de emergencia, y no asegura a nadie, porque el seguro lo contrata cada entidad. Tampoco tendrá cuenta todo el que se presente, así que el punto de registro presencial sigue haciendo falta. Lo explicamos con detalle en la página para Protección Civil.

En resumen

Esta guía resume la normativa y las buenas prácticas para orientarse; no sustituye al plan de emergencias de cada municipio ni al asesoramiento jurídico. La regulación del voluntariado, y en especial la de protección civil, cambia de una comunidad autónoma a otra.

Fuentes

• Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (texto consolidado) — Boletín Oficial del Estado.
• Ley 45/2015, de 14 de octubre, de Voluntariado (texto consolidado) — Boletín Oficial del Estado.
• Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (texto consolidado) — Boletín Oficial del Estado.
• Guia de gestió del voluntariat ocasional en emergències — Direcció General de Protecció Civil, Generalitat de Catalunya. Guies Municipals Protecció Civil, n.º 10; 2.ª edición, abril de 2024.
• Communities Responding to Disasters: Planning for Spontaneous Volunteers Handbook — Australian Institute for Disaster Resilience, 2017.
• «Los hospitales funcionan gracias a los 4x4 de los particulares» — El Salto, 11 de enero de 2021.
• El Pevolca resalta las labores de limpieza de ceniza y pide precaución a la población — RTVC (Europa Press), 6 de noviembre de 2021.
• Cumbre Vieja, la erupción volcánica más larga en la historia de La Palma, en datos — Canarias Ahora (elDiario.es), 18 de septiembre de 2022.
• «No hem pogut fer res útil»: voluntaris denuncien desorganització i un matí perdut a l'autocar — 3Cat, 2 de noviembre de 2024.
• El voluntariado convocado por la Generalitat denuncia caos y descoordinación — El Salto, 4 de noviembre de 2024.
• La Generalitat activa una web para agilizar la inscripción de personas voluntarias en coordinación con los ayuntamientos afectados por la DANA — Aquí Medios de Comunicación, 6 de noviembre de 2024.
• El Centro de Voluntariado de la Ciudad de las Artes reactiva su actividad en el puente de diciembre — Valencia Plaza (Europa Press), 4 de diciembre de 2024.
• ¿Qué aprender de los errores de Valencia para canalizar la ayuda? — Ara, 14 de diciembre de 2024.